Entwurf SIL-Konzeptteil: nicht genehmigungsfähig

Wenn die vom Raumplanungsgesetz (RPG) vorgegebene öffentliche Anhörung und Mitwirkung zum Konzeptteil des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) vom Bundesamt für Zivilluftfahrt (Bazl) nicht bloss als lästige, demokratische Pflichtübung verstanden wird, muss das Bazl nun über die Bücher.


Was ist der SIL?

Der Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) ist das Planungs- und Koordinationsinstrument des Bundes für die zivile Luftfahrt. Er besteht aus zwei Teilen: dem Konzeptteil mit den allgemeinen Zielen und Vorgaben sowie einem Objektteil, der die detaillierten Objektblätter für jeden einzelnen Flugplatz enthält.

Der Konzeptteil legt das Gesamtnetz mit den Standorten und den Funktionen der Flugplätze behördenverbindlich fest.

Am 18. Oktober 2000 genehmigte der Bundesrat den aktuell geltenden Konzeptteil. Wenn
es nach Drehbuch des Bazl geht, sollen die bisher geltenden Teile I-IIIA/B bereits im 1. Halbjahr 2019 revidiert und komplett ersetzt werden.

Eine solch radikale Revision macht nicht nur stutzig, sondern lässt bei genauem Hinsehen alle Alarmglocken schrillen.


Mitten in der Hauptferienzeit

Aufgrund der langjährigen Beobachtungen des SSF entspricht es einer Bazl-Tradition, heikle Anhörungen taktisch in die offiziellen Ferienzeiten zu legen. Am 4. Juli 2018, just zu Beginn der Sommerferien, informierte das Bazl und eröffnete die öffentliche Mitwirkung des SIL-Konzeptteils für Bürgerinnen und Bürger (Privatpersonen) sowie für Körperschaften des öffentlichen und privaten Rechts. Für Stellungnahmen zum 89-seitigen Mega-Entwurf setzte das Bazl bloss eine Frist von zwei Monaten bis 4. September 2018. Ferienbedingt reduzierte sich diese Frist faktisch auf nur gerade noch rund 30 Tage. Eine veritable Zumutung.


Überdimensionierte Flugplatzdichte

Mittlerweile ist man in diesem Land in weiten Kreisen zur Erkenntnis gelangt, dass beispielsweise die extreme Dichte der Spitäler auf Dauer nicht finanzierbar und damit diese Infrastruktur nicht haltbar ist.

Nicht jedoch so, wenn es um die ebenfalls massiv überdimensionierte Infrastruktur der Flugplätze geht, die nun mit allen, auch höchst kreativen, ja schlaumeierischen Ansätzen, gerechtfertigt wird und erhalten werden soll. Und dies, obwohl die meisten Regionalflughäfen und Flugfelder betriebswirtschaftlich serbeln, trotz direkten und indirekten Subventionen nicht einmal eine schwarze Null erreichen. Selbst das Flugfeld «Hasenstrick» im Zürcher Oberland, das seit 2010 nicht mehr aviatisch genutzt wird, soll gemäss Bazl raumplanerisch im SIL gesichert und in die Zukunft gerettet werden.

Der Aussage im SIL-Entwurf, die Schweiz verfüge über eine Infrastruktur, die mit jener in den umliegenden Ländern «quantitativ» (Flugplatzdichte) vergleichbar ist, ist zu widersprechen. Wäre dem tatsächlich so, müsste es beispielsweise allein in Deutschland rund 720 Flugplätze geben. In der Tat sind es lediglich rund 440. Im Umkehrschluss wäre die Schweiz also auch mit 50 statt 79 zivilen Flugplätzen immer noch sehr gut bedient.


Massive Ablehnung

Gemäss Recherchen des SSF gab es zum SILEntwurf zahlreiche, sehr deutlich ablehnende Stellungnahmen von nationalen und regionalen Schutzverbänden sowie Umweltorganisationen, aber auch von vielen Gemeinden sowie von Bürgerinnen und Bürgern.

Die entscheidenden Passagen, die prioritär zu analysieren waren, befinden sich vorab in den so genannten Festsetzungen. Dabei handelt es sich um die verbindlichen Vorgaben für die Umsetzung des Konzeptteils in den jeweiligen anlagespezifischen Objektblättern, die schliesslich die Vorgabe bilden für die Genehmigung von Konzessionen, Betriebsbewilligungen, aviatischen Bauvorhaben und Betriebsreglementen.

Will heissen: Je einseitiger bereits der SILKonzeptteil und das SIL-Objektblatt eines Flugplatzes nach den Vorstellungen des Bazl und der Luftfahrtindustrie vorgespurt sind, desto einseitiger erfolgt faktisch über den SIL die – politische – Vorentscheidung zugunsten von aviatischen Vorhaben. Und umso stärker werden die nicht-aviatischen Interessen unterminiert.


Hauptsächliche Kritikpunkte zum SIL-Konzeptteil

Welche Defizite und Mängel weist der Entwurf des SIL-Konzeptteils auf? Nachstehend dazu eine nicht abschliessende Auslegeordnung.


A. Beseitigung Konzeptteil 2000

Der komplette Ersatz des SIL-Konzeptteils vom 18. Oktober 2000 stösst auf Widerstand, weil damit auch bisher geltende, sehr wesentliche Festsetzungen, die dem Bazl und der Luftfahrtbranche offensichtlich im Wege stehen, elegant beseitigt werden sollen.


B. Fehlende Grundlagen

Geht es nach dem Fahrplan des Bazl, soll der neue SIL-Konzeptteil vom Bundesrat im Eilzugtempo bereits in der ersten Hälfte 2019 verabschiedet werden. Und dies, ohne dass alle notwendigen Grundlagen für eine öffentliche Mitwirkung vorhanden waren, nämlich:

  • Prognosedaten für den Luftverkehr auf den Landesflughäfen
  • volle Transparenz über die Datenlage der Umsteige-/Transitpassagiere auf den Landesflughäfen
  • volle Transparenz des heutigen und künftig zu erwartenden militärischen Flugverkehrs
    sowie
  • komplett fehlendes Kapitel zu den Gebirgslandeplätzen.

Der Gipfel ist schliesslich, dass der SIL-Entwurf nicht auch zusammen mit dem Luftfahrtpolitischen Bericht, LUPO 2016, der den SIL-Entwurf präjudiziert, formell in die öffentliche Mitwirkung gegeben wurde.


C. «Orientierung an der Nachfrage»

Die völlig einseitige, mobilitätsgetriebene Orientierung an der Nachfrage nach Luftverkehrsleistungen zieht sich wie ein roter Faden durch den SIL-Entwurf, obwohl in diesem die Prognose-Grundlagen nach Luftverkehrsleistungen fehlen, diese erst erarbeitet werden müssen und laut Bazl-Erläuterung frühestens Ende 2020 vorhanden sein werden. Erst diese Grundlagen werden es jedoch erlauben, dass ein Entscheid über den SIL-Entwurf und damit das Gesamtnetz der Luftfahrtinfrastruktur gefällt werden kann.


D. Neudefinition «öffentliches Interesse»

Ebenfalls wie ein roter Faden zieht es sich durch den SIL-Entwurf, dass das, was «im öffentlichen Interesse» steht, neu nach Luftverkehrsarten wie beispielsweise Geschäftsflüge, Tourismusreiseflüge, Werkflüge, etc. definiert wird. So orientiert sich der SIL-Entwurf in der Folge mehrmals am allgemeinen Begriff «Luftverkehr im öffentlichen Interesse», der deutlich über den Linienflugverkehr auf konzessionierten Flughäfen hinausgeht. Als Ausnahme «im privaten Interesse» bliebe einzig die «Sport- und Leichtaviaktik».

Lokale Promotoren müssten bezüglich Nutzungszweck eines Flugplatzes im anlagespezifischen SIL-Objektblatt nur mit Nachdruck auf das regional-öffentliche Interesse, beispielsweise nach Geschäftsflügen, pochen, und schon wäre das «öffentliche Interesse» an der jeweiligen Anlage gesichert, auch wenn darauf vorwiegend im privaten Interesse liegende Sport- und Hobbyfliegerei betrieben wird.

Über diesen höchst kreativen Ansatz soll offensichtlich auch den Flugfeldern und Heliports der Anstrich des «öffentlichen Interesses» verpasst werden und diesen fortan zu ungerechtfertigten Privilegien – vorab zu Erleichterungen bei Überschreitungen der Grenzwerte der Lärmschutzverordnung (LSV) – verholfen werden. Und letztlich damit auch das massiv überdimensionierte Flugplatznetz gerechtfertigt werden.

Zur Erinnerung: im bisherigen allgemeinen Verständnis sind die konzessionierten Flughäfen - Landesflughäfen und Regionalflughäfen – im öffentlichen Interesse. Bei den übrigen Anlagen – den Flugfeldern und Heliports – handelt es sich gemäss Luftfahrtgesetz um Private Flugplätze, die folglich zweifelsohne im privaten Interesse sind. Insofern verstösst der angedachte Luftverkehrsarten basierte Ansatz gegen Art. 44b Bst. e des Luftfahrtgesetzes (LFG).

Es ist zudem höchst fraglich, ob das, was an Luftverkehrsarten neu alles «im öffentlichen Interesse» sein soll, auch wirklich im öffentlichen Interesse ist. Vielmehr ist dieses von Fall zu Fall einer ausgewogenen Interessenabwägung eines Flugplatzes, vorab auf der Bedeutung des darauf abgewickelten Flugverkehrs (Anzahl Flugbewegungen, Anzahl Beschäftigte auf dem Flugplatz, etc.) zu unterziehen. Insofern ist die angedachte Definition von Luftverkehrsarten «im öffentlichen Interesse», die über den Linienflugverkehr hinausgeht, auf der Stufe des SIL-Konzeptteils  unzweckmässig; und insofern verletzt die pauschale, generelle Einteilung der Luftverkehrsarten in öffentliches und privates Interesse im SIL-Konzeptteil den verfassungsmässigen Grundsatz, wonach staatliches Handeln im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein muss (Art. 5 Abs. 2 Bundesverfassung).


E. Fehlender Interessenausgleich

Die erste Festsetzung des SIL-Entwurfs im Kapitel «Ausrichtung der Luftfahrtinfrastruktur» lautet:

«1. Die Planungs- und Bewilligungsbehörden des Bundes schaffen die Rahmenbedingungen für eine sichere, zuverlässige und leistungsfähige Luftfahrtinfrastruktur, die den für Wirtschaft und Gesellschaft erforderlichen Luftverkehr ermöglicht. Dazu beobachtet er die Entwicklungstrends im Angebot der Luftfahrtinfrastruktur und in der Nachfrage nach Luftverkehrsleistung».

Unglaublich: die Umwelt (CO2-Problematik/Klimaerwärmung, Lufthygiene, etc.) und die Anliegen der von Immissionen betroffenen Bevölkerung und deren Gesundheit wird in der ersten aller SIL-Festsetzungen krass ignoriert.

Der SIL-Entwurf wird völlig einseitig nur dem Mobilitätswahn gerecht und entspricht daher nicht im Ansatz einem fairen Ausgleich der Interessen zwischen den drei Nachhaltigkeitsdimensionen Gesellschaft, Umwelt und Wirtschaft, und vor allem auch nicht einer Gleichgewichtung dieser drei Dimensionen. Mithin verletzt der SIL-Entwurf die Bundesverfassung ein zweites Mal (Art. 2 und Art. 73 BV).


F. LUPO ohne rechtsstaatliche Legitimation

Im SIL-Konzeptteil wird erwähnt, dass sich die Luftfahrtpolitik nach dem LUPO 2016 auszurichten hat. Entsprechend basiert der SIL-Konzeptteil auf den – vom Bundesrat bereits am 25. Februar 2016 (!) genehmigten – Zielen und Vorgaben des LUPO 2016. Der LUPO nimmt somit in wesentlichem Ausmass die Aufgaben des SIL Konzeptteils vorweg.

Der LUPO ist im SIL-Entwurf mit 27 Erwähnungen allgegenwärtig, blieb jedoch einer formellen, öffentlichen Anhörung und Mitwirkung zusammen mit dem Entwurf des SIL-Konzeptteils entzogen. Dies ist nicht nur falsch, sondern auch demokratiepolitisch unakzeptabel. Aus all diesen Darlegungen fehlt es dem LUPO
2016 schlicht an einer rechtsstaatlichen Legitimation.


G. «… wird in Kauf genommen, dass …»

«Im Interesse der ökonomischen und sozialen Dimension der Mobilität wird in Kauf genommen, dass bei Landesflughäfen und Regionalflughäfen mit öffentlichem Luftverkehr und bei Heliports die Belastungsgrenzwerte für den Fluglärm nicht überall eingehalten werden können», Zitatende.

Dies ist falsch und würde der Verletzung von geltenden Gesetzen und Vorgaben Vorschub leisten. Zudem ist die Formulierung «wird in Kauf genommen» ein Hohn für all die von Immissionen Betroffenen und deren Gesundheit, die täglich Verletzungen der Immissionsgrenzwerte und teils gar der Alarmwerte der Lärmschutzverordnung (LSV) ausgesetzt sind.


H. Aufrechterhaltung der Betriebszeiten

Über den SIL sollen die «bestehenden Betriebszeiten » auf den Landesflughäfen zementiert werden. Im Umkehrschluss somit auch die viel zu kurzen Nachtflugsperren.

Zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung ist eine zeitlich einheitliche Umsetzung der Nachtflugsperre auf den Landesflughäfen unumgänglich. In einem weiteren Schritt die mittelfristige Verankerung einer Nachtruheregelung für Landesflughäfen und Regionalflughäfen von 7 Stunden, idealerweise von 8 Stunden.


I. Zwei Typen von Regionalflughäfen

Was vor wenigen Jahren vom Bazl als Revisionspunkt des Luftfahrtgesetzes (LFG) angedacht war und dann doch fallengelassen wurde, taucht nun erneut im SIL-Konzeptteil auf: die unsinnige Schaffung von zwei Kategorien von Regionalflughäfen: solche «mit Anbindungsfunktion» an den internationalen öffentlichen Verkehr, explizit von Bern-Belp sowie Lugano-Agno und «übrige Regionalflughäfen».

In den letzten Jahren sind in Bern-Belp und Lugano-Agno gleich mehrere Fluggesellschaften grandios gescheitert, zuletzt die Skywork Airlines, die kumuliert rund 70 Millionen Franken verbrannt, sprich verlocht hat.

Offensichtlich rechnet es sich einfach nicht, ab diesen Regionalflughäfen Linien- und Charterverbindungen in europäische Länder anzubieten. Der Konkurrenzdruck, sprich die Kannibalisierung durch das ruinöse Angebot auf den drei Landesflughäfen Zürich, Basel-Mulhouse und Genf, respektive im benachbarten Norditalien (Malpensa und Mailand Linate, aber auch Bergamo), ist enorm. Auf den Regionalflughäfen fehlt es an der kritischen Masse. Das ist die Realität. Regionalflughäfen «mit internationaler Anbindungsfunktion» gehen an dieser Marktrealität vorbei und machen daher im SIL keinen Sinn.


J. Zwei Kategorien von Flugfeldern

Über die Hintertüre von blossen Erläuterungen – die entsprechende Festsetzung sucht man im SIL-Entwurf vergeblich (!) – sind auch zwei neue Kategorien von Flugfeldern angedacht: Flugfelder mit und ohne beschränkten Zugang, sprich Flugfelder ohne Flugzulassungszwang (wie bisher) und neu auch solche mit Flugzulassungszwang. Und dies, obwohl nur Landesflughäfen und konzessionierte Regionalflughäfen verpflichtet sind, dem Flugzulassungszwang für Jedermann nachzukommen, ganz im Gegensatz zu Flugfeldern, auf denen eine Lande-Anmeldung der Piloten nach PPR (Prior Permission
Required) nötig ist.

Die Kategorie «Flugfelder ohne beschränkten Zugang», respektive im Umkehrschluss eben «Flugfelder mit Zulassungszwang» verletzt geltendes Luftfahrtrecht, nämlich Art. 2 Abs. 1 Bst. b der Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL). Diese Rechtsgrundlage besagt, dass auf Flugfeldern kein Flugzulassungszwang besteht.

Stossend ist zudem, dass der Entscheid, ob ein Flugfeld dem Flugzulassungszwang unterstellt wird, ausschliesslich beim jeweiligen Flugfeldhalter liegen soll. Die Schaffung von Flugfeldern mit Zulassungszwang bedeutet betrieblich mehr Flugverkehr und nicht zuletzt auch eine faktische Anhebung dieser Anlagen auf die Vorstufe von – später nur noch zu konzessionierende – Regionalflughäfen.


K. Lärm-«Ablasshandel»

Sauer stösst auch auf, dass auf bestehenden und neuen Heliports mit einem «wesentlichen Anteil an Rettungs- und Einsatzflügen» und auch auf übrigen Anlagen wie Flugfeldern, sofern diese gemäss SIL ausdrücklich zur Entlastung der Landesflughäfen vorgesehen sind, bei Überschreitungen der Lärm-Planungsgrenzwerte der Lärmschutzverordnung (LSV) Erleichterungen gewährt werden.

Und dies, obwohl aufgrund der geltenden Rechtsgrundlagen Erleichterungen nur für Landesflughäfen und Regionalflughäfen mit Linienflugverkehr bei Verletzungen der Immissionsgrenzwerte unter ganz bestimmten Voraussetzungen zur Anwendung kommen. Und selbst auch – im geltenden SIL-Konzeptteil vom 18.10.2000 – ausdrücklich festgesetzt ist, dass für Flugfelder (wozu auch die Heliports kategorienmässig zählen), «keine Erleichterungen» gewährt werden.

Folgerichtig kommt insbesondere auch die Umnutzung von Militärflugplätzen in zivile Flugfelder nur unter der Voraussetzung in Frage, dass auf Flugfeldern bei Überschreitung der Lärm-Belastungsgrenzwerte der Lärmschutzverordnung (LSV) in Linie mit der geltenden Festsetzung des SIL-Konzeptteils 2000 «keine Erleichterungen» gewährt werden.


L. Fehlende Ausgewogenheit

Der SIL-Entwurf stellt den Grundsatz auf, dass neue Technologien sowie Verfahren gefördert und genutzt werden, welche die Leistungsfähigkeit, Effizienz und Sicherheit der Luftfahrtinfrastrukturen verbessern, nicht jedoch auch, dass neue Technologien und Verfahren eingesetzt werden, um die Beeinträchtigungen der Bevölkerung und Umwelt zu minimieren. Einmal mehr keine Ausgewogenheit des Nachhaltigkeitsprinzips.


M. Weiter Interpretationsspielraum

Die Festsetzung zu Militärflugplätzen: «Wo die Immissionsgrenzwerte gemäss Anhang 8 LSV bereits durch den militärischen Flugbetrieb überschritten werden, darf die von der zivilen Mitbenützung ausgehende Lärmbelastung nicht zu einer wahrnehmbaren Erhöhung der Gesamtlärmbelastung (militärisch und zivil) führen», lässt einen weiten Interpretationsspielraum.

Deshalb ist als Zusatz auch festzusetzen, dass sich eine allfällige zivile Mitbenützung grundsätzlich nach den bisher gängigen militärischen Betriebszeiten in der normalen Lage – d.h. in der Regel von Montag bis Freitag, jeweils zu den ordentlichen Bürozeiten – zu richten hat.


N. Im Konzeptteil nicht sachgerecht

Zum teilweise umzunutzenden Militärflugplatz Dübendorf werden u.a. Verkehrsarten basierte Festsetzungen gemacht, die auf Stufe des SIL-Konzeptteils nicht sachgerecht sind. Solche Festsetzungen sind daher in jedem Fall auf der nachgelagerten SIL-Stufe, dem anlagespezifischen SIL-Objektblatt Dübendorf, vorzusehen.


O. Viel zu billige Fliegerei

Kein anderes Verkehrsmittel ist mittlerweile so irrwitzig billig wie der Luftverkehr. Nicht zuletzt aufgrund der steuerlichen Bevorzugung gegenüber anderen Verkehrsträgern wird die Nachfrage angeheizt.

Es handelt sich somit um eine preisgetriebene, steuerprivilegierte, alles andere als natürliche Nachfrage, der es mit finanzpolitischen Lenkungsmassnahmen (Steuern, Abgaben und Gebühren), beispielsweise der Einführung einer Flugticketabgabe, entgegenzuwirken gilt. Dies im Sinne der Kostenwahrheit und des Verursacherprinzips, die unabdingbar – auch – im künftigen SIL-Konzeptteil festzusetzen sind.


Fazit

Im Ergebnis verletzt der Entwurf des SILKonzeptteils die Bundesverfassung, Luftfahrt- sowie Umweltrecht und verstösst gegen zentrale Festsetzungen des geltenden SIL-Konzeptteils 2000.

Der SIL-Entwurf ist nicht nur in verschiedenen, sehr wesentlichen Bereichen lückenhaft, sondern auch inhaltlich in faktisch allen Kapiteln massgeblich anzupassen. Auch weil die Prognosegrundlagen zum Luftverkehr erst Ende 2020 vorliegen werden, ist der SIL-Entwurf – vorläufig und bis auf weiteres – in der vorliegenden Form nicht genehmigungsfähig.

Aufgrund der gravierenden Lücken von Entscheidungsgrundlagen wurde in diversen Stellungnahmen auch die erneute Auflage und formelle, öffentliche Mitwirkung zusammen mit dem LUPO 2016, und damit auch der Herstellung der rechtsstaatlichen Legitimation des LUPO 2016, beantragt. Das wäre der mitwirkenden Öffentlichkeit schon von allem Anfang an geschuldet gewesen.